[摘要]置换将覆盖2013年6月底地方政府的1.86万亿债务，但不是拆了东墙补西墙。
腾讯财经综合报道6月10日，财政部公告，财政部于3月下达了第一批1万亿元置换债券额度后，近日下达了第二批1万亿元置换债券额度。第二批置换债券资金将用于偿还2013年6月审计结果中的地方政府负有偿还责任的1.86万亿到期债务。且优先置换高息债务；不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务；不得用于付息，不得用于经常性支出。
发行方式仍为公开发行与定向承销相结合。财政部还要求，新增债券资金要用于国务院确定的重点方向，优先用于保障在建公益性项目后续融资。
专家表示，债务置换加速，实际是经济下行压力下稳增长紧迫性的要求。在保障在建项目融资和资金链不断裂的同时，处理好化解债务与稳增长的关系。
财政部官员强调，定向承销不是“行政摊派”，而是地方财政部门与特定债权人双方在平等自愿的基础上，就债券发行利率等要素进行协商，协商充分反应各方意愿。
置换范围为何？覆盖2015年到期的1.86万亿政府债务
按照财政部负责人说法，第二批置换债券资金用途与第一批相同，必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中，2015年到期的债务本金。地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金。
财政部明确表示，第一批置换债券置换范围为2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分，即前述1.86万亿元。
而两批总计总计2万亿元的置换债券显然高于上述1.86亿元到期的政府债务。那多出来的额度用途何在？
对此，第一财经日报采访中债资信公共机构首席分析师霍志辉表示，考虑到地方政府历史上存在一些逾期债务，累计起来将近2万亿元，因此第二批置换债券额度为1万亿元。
中金债券分析师陈健恒认为，第二批1万亿置换债券的置换范围可能包含了2013年6月末到2014年底新增债务在今年到期的债务量。
对置换债券资金用途，财政部明确规定是为偿还地方政府债券，不能用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务；不得用于付息，不得用于经常性支出。
一万亿额度如何分配？
同时，一万亿的总额度地方如何分配，第一财经日报援引一位地方财政人士消息称，当地近期拿到了第二批置换债券额度。置换债券定向承销发行额度主要根据债务中银行贷款额度，来和银行等机构协商进行定向承销，需要银行的配合。每个地方定向承销额度不一样。
目前已有省份进行第二批置换债券发行工作，湖北省第二批置换债券额度为200亿元，新疆第二批置换债券额度为138亿元。
是否还有第三批置换债券？或许有但额度暂难确定
目前财政部并未披露2013年6月末到2014年底新增地方政府债务数字，不过各地最新债务数字已经上报给财政部，并经过核查。
民生证券宏观研究员李奇霖认为，考虑到2014年的债务延期、审计结果之后的新增债务以及或有债务的再甄别，2万亿之后可能还有第三批的置换。
但具体第三批额度多少，李奇霖表示，随着PPP模式的推进不断深化，存量项目的转型有了细化的安排，符合要求的项目成功转型后地方政府的债务压力将得到缓解，债务置换的规模可能会减小，根据之前的债务测算，置换债的规模估计在2.8万亿以内。
霍志辉则表示，考虑2013年6月底至2014年底新增政府债务规模，预计2015年到期的地方政府负有偿还责任债务规模约3万亿元，未来还有可能继续下发置换债券额度，主要取决于2014年地方政府债务甄别结果和上报全国人大批准情况。
为何发行置换债券？专家称不是“拆了东墙补西墙”
置换债券，实际是发行地方政府债券置换存量债务的简称，并不是一种新的债券品种。
2014年8月31日，全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案规定，地方政府债务通过发行地方政府债券举借。但《新预算》法实施之前已经形成的债务怎么办呢？为此，2014年9月21日，国务院印发的43号文明确，纳入预算管理的地方政府存量债务可以发行地方政府债券置换。因此有了发行债券置换存量债务的做法。
清华大学经济管理学院副院长白重恩：这个不是“拆东墙补西墙”，现存债务不能不管了，让地方政府违约，让债券项目停下来，这对整个金融市场和宏观经济的影响太大，所以要处理好存量债务，这是一个长期目标和短期过渡有效平衡的结果。
在财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚看来，置换存量债务，就是在财政部甄别存量债务的基础上把原来融资平台代表政府的理财产品、银行贷款，期限短，利率高的债务置换成低成本，期限长的债务。
赵全厚解释，旧的政府债务，有3年的、3-5年的，一段时间就要还一次，现在置换成7年、10年的，债务流动性风险降低了。因为政府发债比融资平台的融资成本还是要低。前段时间进行了债务甄别，在甄别的基础上进行。融资平台或有债务，甄别后，其中代替政府借的，早点置换，以便纳入政府债务。
而且地方政府债务迎来还款高峰同时，财政收入在减少。根据瑞银证券的估计，名义经济增速放缓和税制改革可能导致地方政府收入比预算低3000亿元；土地出让收入下滑可能导致地方政府自主支出资金比预算低5000亿元。
发行方式如何？公开发行与定向承销结合 银行并不亏
定向承销方式发行置换债券，由地方财政部门与银行等特定债权人按市场化原则协商，进行定向承销。
有一种针对“定向承销”的疑虑——欠钱的是政府，“你找我定向承销”，我心里不乐意，但我敢不接受吗？对此，财政部相关负责人一再强调“市场化”和“充分协商”这两个关键词。
央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示吗，通过定向承销的方式把承销团集中在一起，进行充分的沟通，政府和承销团的充分沟通，避免了可能出现的一些不确定性。
财政部有关负责人表示，从近期发行结果来看，已定向发行的地方政府债券由于暂时不能在银行间市场进行现券交易，流动性弱于公开发行的地方政府债券，其发行利率总体高于公开发行的地方政府债券利率，基本反映了市场化定价的结果。
而对于银行，置换毕竟是意味着高利率贷款变成了低利率债券，那么银行是不是“吃亏”了呢？
对此，财政部有关负责人表示，并非如此。一是从经营风险方面看，地方政府债券由省级政府纳入预算，统筹偿还，信用明显高于融资平台公司贷款。二是从税收方面看，银行贷款对应的利润应缴纳25％的企业所得税，地方政府债券利息所得免征企业所得税，如扣除免税因素，利差明显缩小。
每日经济新闻援引瑞银首席经济学家汪涛观点称，置换债券对银行也是一种压力释放。瑞银估算，每置换5万亿元贷款，银行体系贷存比将降低4个百分点，而由于债务置换可以改善地方政府债务的可持续性，信贷风险和不良贷款的生成速度也将显著降低，银行系统整体资产质量应会有所改善。